Vastuvõetud seadus pole kooskõlas põhiseadusega, kuna see võeti vastu menetlusreegleid rikkudes. Põhiseaduspärane on seadus, mis on nii formaalselt kui ka materiaalselt kooskõlas põhiseadusega. Vabariigi Valitsus sidus eelnõu vastuvõtmise enne teist lugemist usaldusküsimusega. PS § 98 annab Vabariigi Valitsusele võimaluse siduda tema esitatud eelnõu usaldusküsimusega, kuid üksnes kitsendavatel eeldustel, mis praegusel juhul pole täidetud.
Seletuskirja järgi tulenes usaldusküsimusega sidumine asjaolust, et eelnõule esitatud muudatusettepanekute näol oli tegu parlamentaarse obstruktsiooniga. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega obstruktsiooni vältimiseks ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus. Samas võib eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse ning rikkuda võimude lahususe ja demokraatia põhimõtteid (Riigikohtu üldkogu 20. oktoobri 2020. a otsus asjas nr 5-20-3, punktid 39.4, 39.5). Parlamentaarse debati ja demokraatia tasalülitamiseni võivad viia nii piiramatu obstruktsioon kui ka eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. juuni 2023. a otsus asjas nr 5-23-31, punkt 53).
Põhimõttelise tähtsusega on küsimus, kas piiramatu obstruktsioon annab Vabariigi Valitsusele õiguse siduda eelnõusid usaldusküsimusega seni, kuni obstruktsioon kestab. Rahandusminister põhjendas Riigikogu 22. novembri 2023. a istungil eelnõu usaldusküsimusega sidumist nõnda: “Jah, obstruktsioon on üks töövahend Riigikogus, aga jätkuvalt arvan, et selle kasutamine peaks olema pigem erakordne ja selle vastusamm usaldushääletus peaks olema samuti erakordne. Kui see läheb ühelt poolt massiliseks ehk tehakse obstruktsiooni massiliselt Riigikogu töö seismapanekuks, siis ei jää lihtsalt muud üle, kui tulebki teha korduvalt usaldushääletusi.” Niisiis lähtus Vabariigi Valitsus tõlgendusest, mille järgi peaks eelnõude sidumine usaldusküsimusega olema erandlik, ent kui obstruktsioon pole erandlik, siis võib põhiseaduse järgi ka usaldusküsimusega sidumine olla jätkuv.
Iseäranis niisuguse põhjenduse tõttu looks seadus Eesti riigikorrale väga ohtliku pretsedendi. Iga Riigikogus esindatud erakond võib teha järjekindlat obstruktsiooni. Kui võtta omaks tõlgendus, millega rahandusminister põhjendas eelnõu sidumist usaldusküsimusega, siis on tagajärg, et iga Riigikogus esindatud erakond saab võimaluse muuta obstruktsiooni abil riigi valitsemise põhireegleid. Riigikohus on märkinud, et kui lubada piiramatut obstruktsiooni, siis võiks ka väike rühm Riigikogu liikmeid muuta Riigikogu töövõimetuks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. juuni 2023. a otsus asjas nr 5-23-31, punkt 52). Ent kui lubada valitsusele vastata piiramatule obstruktsioonile eelnõude piiramata sidumisega usaldusküsimusega, siis võib väike rühm Riigikogu liikmeid muuta üksnes erandina lubatava menetluse tavapäraseks.
Praegusel juhul ongi kõik muudatusettepanekud, mida Vabariigi Valitsus pidas obstruktsiooniks, esitanud Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna fraktsioon ja selle liikmed. Nõnda ei ole täpne kirjeldada olukorda Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu kui terviku vastuoluna. Põhiseaduse Assamblee materjalidest selgub, et PS §-iga 98 sooviti vältida olukorda, kus parlament ei avalda valitsusele umbusaldust, kuid valitsus kukutatakse kaudselt sel moel, et tõkestatakse tema töö. Valitsusele taheti anda võimalus seada tema eelnõu blokeeriv parlament valiku ette, kas toetada eelnõu või leppida valitsuse tagasiastumisega. Teisisõnu peeti silmas olukorda, kus valitsus mõjutab tagasiastumise ähvardusega parlamenti hääletama eelnõu poolt. Teistsugune olukord on aga siis, kui eelnõu vastuvõtmiseks on parlamendis enamus, kuid seda blokeerib obstruktsiooniga üks opositsioonierakond. Sellises olukorras omandab usaldusküsimusega sidumine hoopis teise eesmärgi kui see, mida peeti silmas PS § 98 sätestamisel: sellega ei soovita mõjutada parlamendiliikmeid eelnõu toetama, vaid püütakse saada üle protseduurilisest takistusest, mille on loonud üks erakond.
Kahtlemata võib iga Riigikogus tekkiv protseduuriline takistus teha valitsusele raskeks tema programmi teostamise. Kuid PS §-i 98 tõlgendamisel on tähtis võtta arvesse ka teisi võimalusi selliste takistuste kõrvaldamiseks. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega ohustab sel määral parlamendi pädevust, võimude lahususe ja demokraatia põhimõtteid, et see ei saa olla põhiseaduspärane lahendus, kui Riigikogus on tekkinud püsiv takistus, mille kõrvaldamiseks on põhiseaduslikke printsiipe vähem riivav moodus. Riigikohus on leidnud, et konfliktid parlamendi töös tuleb eelkõige lahendada Riigikogul endal (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. juuni 2023. a otsus asjas nr 5-23-31, punkt 53). Konfliktide lahendamise üks vahend on Riigikogu kodukorra tõlgendamine põhiseaduslike printsiipide valguses. Parlamendi tõhus toimimine on legitiimne eesmärk Riigikogu liikmete õiguste piiramiseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. mai 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 25; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. juuni 2023. a otsus asjas nr 5-23-31, punkt 50). Eelnõu sidumine usaldusküsimusega toob kaasa kõigi Riigikogu liikmete õiguste piiramise - ka nende liikmete, kellele ei saa omistada obstruktsiooni. Ühe erakonna liikmete tegevus ei saa anda valitsusele õigust piirata jätkuvalt kõigi teiste Riigikogu liikmete võimalust teostada oma mandaati.
Ehkki PS § 98 ei sätesta otsesõnu tingimusi, millal valitsus võib siduda eelnõu usaldusküsimusega, tuleb järeldada, et need hõlmavad midagi enamat lisaks obstruktsioonile. Riigikohus on sõnastanud ühe tingimusena nõudmise, et eelnõu vastuvõtmine peab olema valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu (Riigikohtu üldkogu 20. oktoobri 2020. a otsus asjas nr 5-20-3, punktid 39.5). See pole nõudlik kriteerium, sest valitsus võib pidada hädavajalikuks iga eelnõu. Ometi ei viita praegusel juhul miski sellele, et isegi valitsuse enda hinnangul on vastuvõetud seadus tema poliitika elluviimiseks vältimatu. Seletuskirja järgi ajakohastatakse eelnõuga dokumentide elektroonilise kättetoimetamise reegleid selleks, et suurendada Maksu- ja Tolliameti “võimekust täita oma ülesandeid eesmärgipäraselt ja efektiivselt, vähendada paberdokumentide koostamisele ning nende kättetoimetamisele kuluvat ressursikulu ja töökoormust, samuti panustada läbi süveneva digitaliseerimise keskkonnakaitsesse ja säästlikku arengusse.” Rahandusminister ütles Riigikogu 18. oktoobri 2023. a istungil eelnõu tutvustades, et seadus võimaldab hoida kokku maksuhalduri kulusid suurusjärgus 25 000 eurot aastas. “Ehk siis tegemist on sellise bürokraatia vähendamise ja kokkuhoiu ettepanekuga.” Riigikogu 22. novembri 2023. a istungil ütles rahandusminister, et eelnõu vastuvõtmine on “vajalik Vabariigi Valitsuse poliitika elluviimiseks”. Samuti on rahandusministri sõnul eelnõu vastuvõtmist vaja Maksu- ja Tolliametil, “kes on lähtunud eeldusest, et seadus jõustub 1. jaanuarist 24. aastal, ning on seega asunud ka vastavaid ettevalmistusi selleks oma tööprotsessides tegema. Kui eelnõu jätta usaldusküsimusega sidumata, on tõsiseltvõetav oht, et vajalikud muudatused jäävad 1. jaanuariks 2024 jõustumata. Ja loomulikult on ka eelnõu seotud riigieelarvega.”
Riigikohtu sõnastatud tingimust, mille järgi usaldusküsimusega seotud eelnõu peab olema valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu, ei saa mõista nii, et piisab valitsuse liikme väitest, et eelnõu on vajalik. Oletatavasti leiab valitsus iga esitatud eelnõu puhul, et sellega teostatakse tema poliitilist programmi. Kui eelnõu poleks isegi valitsuse enda hinnangul tema poliitika teostamiseks vajalik, siis poleks ka arusaadav, miks see üldse esitatakse. Et eelnõu on vältimatu, seda võib pigem mõista nõnda, et selle vastuvõtmiseta ei saa valitsus oma programmi kuidagi ellu viia. Seda võib näiteks öelda riigieelarve kohta, samuti nende seaduste kohta, milleta riigieelarve seadus pole rakendatav. Kindlasti ei piisa aga sellest, et seadusega lihtsustakse maksuhalduri töökorraldust või hoitakse kokku kulusid.
Lähtudes eeltoodust olen arvamusel, et mulle väljakuulutamiseks saadetud „Maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seadus” on vastuolus PS §-ga 98.
Pean vajalikuks Riigikogus 22. novembril 2023 vastu võetud „Maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seadust“ Riigikogus uuesti arutada ja otsustada ning viia see kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega.
Alus: Eesti Vabariigi põhiseaduse § 107.
(allkirjastatud digitaalselt)
Alar Karis
