Vastuvõetud seaduse § 2 lg 1 teine lause on õigusselgusetu ning seetõttu vastuolus põhiseaduse § 13 lg 2. Seadusega lisatakse perekonnaseaduse § 101 lõikele 5 teine ja kolmas lause järgmises sõnastuses: „Loetakse, et lapse vajadused saab rahuldada kogu lapsetoetuse arvel ja poole lasterikka pere toetuse arvel, mis on jagatud võrdselt toetust saava pere kõigi laste vahel. Eeldatakse, et lasterikka pere toetust arvestatakse elatise väljamõistmisel ainult juhul, kui seda makstakse ühiste laste eest.“
Viimasele lausele ei ole ka tavapäraste tõlgendamismeetodite abil võimalik anda ühemõttelist sisu.
Õigusselguse põhimõte nõuab, et seadus oleks piisavalt selge ja arusaadav, võimaldamaks isikul riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Õigusselgusetu olukorraga on tegemist juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist ja täitmist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. oktoobri 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 98; 19. detsembri 2019. a otsus nr 5-19-38/15, punkt 68; 31. oktoobri 2022. a otsus nr 5-22-4/13, punkt 62).
Praegusel juhul on tegu põhiõigusi piirava sättega. Elatise arvutamist puudutavad normid piiravad ühelt poolt lapse õigust vanemate hoolitsusele (PS § 27), teiselt poolt elatist maksva vanema omandipõhiõigust (PS § 32).
Elatise maksmise kohustuse ulatuse muudab ebaselgeks lause: „Eeldatakse, et lasterikka pere toetust arvestatakse elatise väljamõistmisel ainult juhul, kui seda makstakse ühiste laste eest.“
Esiteks on arusaamatu, millele viitab lauseosa: „Eeldatakse, et…“ Sõnal „eeldus“ on õiguskeeles kindel tähendus: see viitab kas õigusnormi rakendamise tingimusele või tõenditega kummutatavale oletusele selle kohta, milline on faktiline olukord. Pole võimalik mõista, millist tähendust on silmas peetud vastuvõetud seaduses. Ühe tõlgenduse järgi reguleerib see säte varasemate kohtuotsuste tõlgendamist, millega elatise suurus seati sõltuvusse peretoetuste suurusest. Ka sel puhul oleks arusaamatu, kuidas on võimalik eeldust kummutada, ent lisaks ilmneb sätte sõnastusest ühemõtteliselt, et see annab juhise ka elatise väljamõistmiseks tulevikus. Õigusselguse põhimõtte üks eesmärk on kohtuvaidluste vältimine. Vastuvõetud seaduse seletuskirjas mainitakse õigesti: „Kuna kohtuvaidlus on koormav mõlemale vanemale, siis peaks seaduses olema võimalikult täpselt öeldud, kuidas elatist arvutada.“
Selget juhist ei saa aga kuidagi tuletada tingimusest, mille järgi vähendatakse elatist üksnes juhul, kui lasterikka pere toetust „makstakse ühiste laste eest“. Oluline on märkida, et kehtiva seaduse järgi peab kohus hindama sõltumata poolte taotlusest, kas alaealise lapse vajadused saab rahuldada lapsetoetuse ja lasterikka pere toetuse arvel (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 22. juuni 2022. a otsus asjas nr 2-19-19160/42, punkt 14.3). Samas pole selge, millised on lapsed, kelle „eest“ lasterikka pere toetust makstakse, st millised lapsed peavad olema ühised.
Varasem seletuskiri täpsustab: „Lasterikka pere toetuse arvestamine elatise summa vähendamisel on õigustatud eeskätt olukorras, kus lapsed, kelle tõttu seda toetust makstakse (kolm või enam last), on elatist maksma kohustatud vanema ja lapsi peamiselt kasvatava vanema ühised lapsed.“ Kasutatud väljendist paistab järelduvat, et ühised peavad olema kõik lapsed, kellel on lapsetoetuse saamise õigus (st kõik lapsed, kelle arvust sõltub lasterikka pere toetuse maksmine). Kõigi selliste laste kohta võib öelda, et nende „tõttu“ makstakse lasterikka pere toetust. Ometi tuleks sel juhul järeldada, et elatise suurust ei saa vähendada ka siis, kui ühised on vaid kolm last, neid kasvataval vanemal on aga veel lapsi (kuna sel juhul poleks ühised kõik lapsed, kelle „tõttu“ toetust makstakse).
Teine võimalik tõlgendus on järgmine: vanematel peab olema piisavalt ühiseid lapsi, et ka teiste laste puudumisel oleks täidetud lasterikka pere toetuse saamise tingimused. Selline tõlgendus oleks raskesti ühitatav vastuvõetud seaduse sõnastusega. Kui toetust saaval vanemal on elatist maksva vanemaga kolm ühist alaealist last ja lisaks veel üks alaealine laps, siis makstakse toetust kõigi nelja lapse, mitte üksnes kolme esimese lapse eest. Selle raskuse võiks ehk kõrvaldada süstemaatilise või teleoloogilise tõlgendamisega, kuid siis tekib uus raskus. Ikkagi jääks ebaselgeks, kuidas peab arvutama elatise suurust, kui ühised on kolm kuni kuus last, ent veel ühe või mitme lapse tõttu saadakse lasterikka pere toetust kõrgemas määras (mis on nähtud ette seitset või enamat last kasvatavale perele). Kui leida, et sel juhul saab suurema peretoetusega rahuldada kõigi laste vajadusi, siis tekib küsimus vastuolust põhiseaduse §-ga 12, sest analoogne oleks olukord, kus ühised on kaks last ja neid kasvatav vanem saab kolmanda lapse tõttu lasterikka pere toetust. Liiatigi jääks vastuseta küsimus, miks ei võiks kahe ühise lapse puhul samuti öelda, et nende eest makstakse lasterikka pere toetust, kui nad vastavad selle toetuse tingimustele ja toetust saadakse.
Kokkuvõtlikult võib tõdeda, et seadus jätab avatuks mitu täiesti erinevate õiguslike tagajärgedega tõlgendust. Seaduse rakendaja peab nende seast valima ühe, ilma et seadus või seda täiendavad materjalid annaks talle valimiseks juhiseid. Just sellise olukorra vastu aga õigusselguse põhimõte kaitsebki. See tagab põhiseaduses sätestatud nõuet, et riigivõimu tuleb teostada seaduse alusel (PS § 3). Riigivõimu ei saa teostada seaduse alusel, kui seadus on nii ebaselge, et selle rakendaja peab otsustama oma äranägemise järgi.
Niisiis sisaldab vastuvõetud seadus normitehnilist praaki, mille puudulikkus ulatub vastuoluni põhiseadusega.
Mainin aga teisigi kaalutlusi, mis ei puuduta vastuolu põhiseadusega, ent sunnivad mind siiski seadust mitte välja kuulutama. Põhiseaduse järgi on lasterikkad pered riigi erilise hoole all. See tähendab, et Riigikogul on õigus kohelda lasterikkaid peresid soodsamalt kui teisi peresid, muuhulgas sätestada lasterikka pere toetust. Samas peab ebavõrdset kohtlemist põhjendama, sõltumata sellest, kas see on vastuolus põhiseadusega. Küllaldane ja veenev põhjendamine on vajalik iseäranis siis, kui erinev kohtlemine ei puuduta üksnes toetuse summat, vaid ka kaitset elatustaseme languse riski vastu.
Vastuvõetud seadus näeb ette lasterikka pere toetuse indekseerimise, mis tekitab erinevuse lapsetoetusega, mida ei indekseerita. Samuti ei indekseerita üksikvanema lapse toetust. Tekib küsimus, millega on põhjendatud otsus jätta hindade tõusu riski vastu kaitseta kõik pered, kus on vähem kui kolm last, hoolimata sellest, milline on nende majanduslik olukord. Teisisõnu pole selge, miks peab riigi eriline hool hõlmama lisaks toetuse summale ka niisugust ebavõrdsust.
Nagu kinnitavad mulle saabunud rohked kirjad, tajuvad puudutatud vanemad valikulist indekseerimist terava ebaõiglusena. Leian, et niisuguses olukorras oleks seaduse seletuskirjas pidanud põhjendama, miks ei saa soodsamalt kohelda ka ühe või kahe lapsega peresid. Põhjendamise üks eesmärk on vähendada ühiskonnas tekkivat ebaõigluse tunnet, mis võib kaasneda ebavõrdse kohtlemisega ka siis, kui see on kooskõlas põhiseadusega.
Nagu nähtub seletuskirjast, ongi Riigikogule esitatud arvamustes mitmel puhul pakutud, et indekseeritaks ka lapsetoetust. Need ettepanekud on jäetud arvestamata, selgituseks aga lisatud märkus: „Eelnõu lähtub Vabariigi Valitsuse koalitsioonilepingus kokkulepitust.“ Et seaduse vastuvõtmine lepiti kokku koalitsioonilepingus, see võib olla perede erineva kohtlemise põhjus, kuid see pole põhjendus. Samuti ei saa sisuliseks põhjenduseks pidada seletuskirjas esitatud väidet, et põhiseadus lubab lasterikaste perede soodustamist. Sisulistele kaalutlustele osutab üksnes lause: „Eelnõu eesmärk on soodustada lasterikaste perede vanemaid ja hüvitada neile suuremast perest tulenev koormus ning toetada sündimust.“ Need eesmärgid on legitiimsed, kuid seletuskiri piirdubki vaid eesmärkide nimetamisega ega täpsusta, miks ei piisa nende saavutamiseks niisugusest ebavõrdsusest, mis väljendub üksnes toetuse suuruses.
Möönan, et Riigikogult ei saa nõuda üksikasjalikke põhjendusi toetuse suuruse kohta ega uuringuid, mis kinnitaks, et üks või teine soodustus sündimust ka tegelikult suurendab. Riigikogul on õigus katsetada meetmeid, mille kohta on teada vaid see, et need võivad valitud eesmärke edendada. Teisalt ei saa ma Vabariigi Presidendina sallida sellist seadusloomet, mille puhul põhjendamisest hoidutakse täielikult, tuues ettekäändeks koalitsioonilepingut.
Lähtudes eeltoodust olen arvamusel, et mulle väljakuulutamiseks saadetud „Perehüvitiste seaduse ja perekonnaseaduse muutmise seaduse” on vastuolus PS § 13 lõikega 2.
Pean vajalikuks Riigikogus 7. detsembril 2022 vastu võetud „Perehüvitiste seaduse ja perekonnaseaduse muutmise seadust“ Riigikogus uuesti arutada ja otsustada ning viia see kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega.
Alus: Eesti Vabariigi põhiseaduse § 107.
(allkirjastatud digitaalselt)
Alar Karis
Avaldatud RT, III, 23.12.2022, 4
